关于《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》中有关法律适用问题的探讨

《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》经2005年8月31日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过，自2005年9月1日起施行。这部行政规章的通过和颁布实施，对于加强对强化质量技术监督部门源头监管食品生产加工企业，确保食品质量安全，维护人民群众的生命安全和身心健康提供了法律保障。但在立法上也有几点不严禁之处，在此提出期待和各位同行探讨。

    该实施细则第二十条规定：食品生产加工企业在生产加工过程中严禁下列行为：（一）违反国家标准规定使用或者滥用食品添加剂；（二）使用非食用的原料生产食品;加入非食品用化学物质或者将非食品当作食品；（三）以未经检验检疫或者检验检疫不合格的肉类生产食品;以病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物等生产食品;生产含有致病性寄生虫、微生物，或者微生物毒素含量超过国家限定标准的食品；（四）在食品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格食品冒充合格食品；（五）伪造食品的产地，伪造或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用质量标志；（六）生产和使用国家明令淘汰的食品及相关产品。

    对于违反上述规定的第四、五、六项行为的，在第八章法律责任中的第九十六条规定：食品生产加工企业存在本细则第二十条（二）、（三）、（四）、（五）、（六）行为的，按照《中华人民共和国食品卫生法》第四十二条的规定处理。如果根据《中华人民共和国食品卫生法》第四十二条：违反本法规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。情节严重的，吊销卫生许可证。

    但该法第九十一条规定：在食品生产中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，按照《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定处罚。取得食品生产许可证的企业有此行为的，吊销食品生产许可证。如若按照第九十一条的规定，违反该实施细则第二十条第四项的行为应该按照质量法第五十条处罚，情节严重的，吊销食品生产许可证。

    同时，该细则在第九十二条又规定，生产和在生产中使用国家明令淘汰的食品及相关产品，按照《中华人民共和国产品质量法》第五十一条的规定处罚。取得食品生产许可证的企业有此行为且情节严重的，吊销食品生产许可证。按照第九十二条规定，违反该细则二十条第六项规定的行为，应该按资产品质量法第五十一条规定处罚，情节严重的，吊销食品生产许可证。

    对于伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，该细则第第九十三条规定，按照《中华人民共和国产品质量法》第五十三条的规定处罚。取得食品生产许可证的企业有此行为且情节严重的，吊销食品生产许可证。按照这条规定，违反该实施细则第二十条第五项规定的，应该是适用产品质量法第五十一条的规定。

    综上所述，我认为该实施细则第九十六条的规定与第九十一条、九十二条、九十三条的规定重复且矛盾。应该适用该细则第九十一条、九十二条、九十三的规定为宜。可以从以下几方面分析：

    一、从执法主体上分析，产品质量监督部门是《产品质量法》明确规定的产品质量监督工作主体，虽然按照国务院《关于进一步明确食品安全工作的决定》国发[2004]23号文件精神，质量技术监督部门负责食品生产加工环节的监管工作，在《食品卫生法》第四十九条也规定了“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府卫生行政部门决定。本法规定的行使食品卫生监督权的其他机关，在规定的职责范围内，依照本法的规定作出行政处罚决定。” 但《食品卫生法》第四十二条规定了“吊销卫生许可证”的行政处罚，按照谁发证，谁负责吊销的原则，质量技术监督部门无权吊销由卫生部门颁发的卫生许可证。这样就会涉及不同部门之间的联合执法，从一定程度上会降低行政执法效率。

    二、从法律适用的效力上分析，《产品质量法》虽然是1993年2月23日第七届全国人民代表大会第三十次会议通过，自1993年9月1日起施行的，但2000年7月8日经过全国人大常委会第九届十六次会议修正，修正后的《产品质量法》自2000年9月1日起正式实施。而《食品卫生法》是１９９５年１０月３０日公布。自１９９５年１０月３０日起施行。修正后的《产品质量法》在施行时间比《食品卫生法》要晚，按照后法优先的原则，对同一违法行为的处罚适用《产品质量法》更为适宜。

    三、从为行政相对人提供法律救济的程度上分析，适用《产品质量法》能够最大限度地保护相对人获得法律救济的权益。按照《产品质量法》处罚，当事人申请复议的期限为接到行政处罚通知书之日六十日，提起行政诉讼的期限为接到行政处罚通知书之日起三个月。而《食品卫生法》规定当事人在接到行政处罚通知书十五日内向人民法院提起诉讼。

    四、从行政复议机关履行复议职责的风险上分析，适用《产品质量法》，复议机关可以自受理行政复议申请之日起六十日内做出行政复议决定，情况复杂，不能再规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长。延长的时间不得超过三十日。而如果适用《食品卫生法》，复议机关应当在接到复议申请之日起十五日内作出复议决定。适用《产品质量法》进行行政处罚，如果行政相对人申请行政复议，复议机关审查复议案件的时间要相对充分一些，有利于复议机关充分了解情况，在某种程度上可以降低行政复议机关的责任风险。

    在该细则第九十四条规定：食品生产加工企业存在下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的或者情节严重的，责令停止生产销售，处3万元以下罚款。取得食品生产许可证的企业有此行为且情节严重的，吊销食品生产许可证。

    （一）委托未取得食品生产许可证的企业生产加工已实行生产许可证管理的食品的；
    （二）未按本细则规定实施出厂检验的；
    （三）违反规定使用过期的、失效的、变质的、污秽不洁的、回收的、受其他污染的食品或者非食用的原料生产加工食品的；
    （四）利用新资源生产食品、使用食品添加剂新品种、新的原材料生产的食品容器、包装材料和食品用工具、设备的新品种不能提供安全评价报告的；
    （五）未按本细则规定进行委托加工食品备案或者未按规定在委托加工生产的食品包装上标注的。

    该条第三项的加工行为加工生产的食品会对人体健康造成严重危害，应该在行政处罚中增加没收产品的行政处罚更为严密。

    （黑龙江省伊春市质量技术监督局 孙秋华）